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完善委托执行,加强司法协作,推进沈阳经济区一体化进程

作者:bxfxh   文章来源:本溪法学会  更新时间:2011-08-29   

  完善委托执行,加强司法协作,

推进沈阳经济区一体化进程

 

内容提要2008829在沈阳经济区市委书记、市长联席会议上,省委、省政府提出了建设沈阳经济区的重大决策,并强调要努力营造良好的法制环境,建立健全推动区域合作的法律法规体系和政策措施。加强司法协作不仅是区域经济一体化建设的一个重要组成部分,也是区域经济一体化建设的长效保障。本文对委托执行这一法院间最基本、最常见的司法协作形式存在的问题和解决的办法进行了初步探讨,以期达到完善委托执行,加强区域内司法协作,推进沈阳经济区一体化的进程。

关键词:区域经济一体化  委托执行  司法协作

在经济全球化和区域经济一体化的宏观背景下,城市之间的竞争已不再仅仅表现为单个城市的竞争,而是越来越体现为以核心城市为中心的城市群或大都市圈的竞争。这种竞争不仅在地区与国际经济竞争与合作中的作用越来越重要,而且已成为衡量一个国家或地区社会经济发展水平的重要标志。在我们辽宁,以沈阳为中心、以鞍山、抚顺、本溪、营口、辽阳、铁岭、和阜新为主体构成的中部城市群,其区域面积约占全省的50.8%,人口约占55.6%,城市化率达到65%。在振兴东北老工业基地的历史进程中,省委、省政府站在贯彻科学发展观的高度,顺应时代发展潮流,提出建立沈阳经济区的重大决策,这不仅是我们八城市的共同发展战略,也是全省区域发展中的一个关键环节,它必将对促进辽宁老工业基地全面振兴起到积极的作用。

建设沈阳经济区是一项跨市、跨行业、跨部门、跨管理体制的全新工作。在这项长期复杂的系统工程中,我们要实现市场、产业等一系列的一体化。而良好的法制环境是市场经济健康发展的一个重要环节。市场经济发展需要一个无障碍和无壁垒的共同市场及其共同的法律规则。而统一市场与共同规则又是市场经济发展的根本保障。社会发展到了一定阶段,法制环境对一个地区、一个区域经济发展的影响力和重要性开始上升,并且日益成为关键因素之一。只有按照市场经济规则实现市场主体在市场准入上的一体化,才能实现市场竞争主体在资金、人才、技术、产权方面的自由流动。只有实现市场秩序规则的融通,才能真正构筑一体化的区域共同市场,才能达到区域经济的共同繁荣。因此从长远看,加强司法协作是区域经济一体化建设的长效保障,也是区域经济一体化建设的一个重要组成部分。

我国目前的法律,对委托送达、委托宣判、委托执行等有关人民法院之间的司法协助做出了明确的规定。2006年的7月,东北三省又签订了《东北三省政府立法协作框架协议》,开创了我国省际立法合作的先河,实现了立法上的协作。此外,我国还有部分城区法院成立了司法协作会,定期进行交流和研究,司法协作的内容从单纯的委托送达、宣判、协助执行发展到委托调查、取证,打击地方保护主义等法院工作各个方面。无论是哪种协作方式,都是为了实现立法、司法、执法上的统一,建立一个最终适应区域经济一体化的法制平台。同样我们沈阳经济区建设也需要这方面的协作。

自从党中央明确提出依法治国,建设社会主义法治国家的战略任务,法制在国家和社会生活中发挥的作用越来越重,全民法制意识大大增强,执法环境愈加改善,这为推进沈阳经济区内的司法协作创造了良好的外部环境。在党的统一领导下,各级司法机关履行着同样的职责和义务,克服了狭隘的地方观念,坚持一盘棋思想,相互协作,相互配合,充分发挥整体优势。在实践中积极探索,勇于创新,总结和积累了许多有益的经验,为沈阳经济区内的司法协助进一步完善提供了发展契机和借鉴的经验。笔者作为一名法院的审判人员,在本文中就目前委托执行这一法院间的司法协助问题谈一些粗浅的看法。

一、  委托执行的基本规定及条件

委托执行是人民法院之间的一种司法协助关系,它是指受理案件的执行法院对于被执行人或被执行的财产在外地的案件,委托当地人民法院代为执行。我国《民事诉讼法》第206条规定:“被执行人或者被执行的财产在外地的,可以委托当地人民法院代为执行。受委托人民法院收到委托函件后,必须在15日内开始执行,不得拒绝。执行完毕后,应当将执行结果及时函复委托人民法院;在30日内如果还未执行完毕,也应当将执行情况函告委托人民法院。受委托人民法院自收到委托函件之日期15日内不执行的,委托人民法院可以请求受委托人民法院的上级人民法院指令受委托人民法院执行。”这是我国法律关于委托执行的基本规定。此外,最高人民法院还先后下发了《关于人民法院相互办理委托事项的规定》、《关于加强和改进委托执行工作的若干规定》和《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》等司法解释,对委托执行程序及管理方面作了进一步规定。从现行法律和司法解释的规定来看,委托执行案件应该同时具备如下几个条件:

1、被执行人或被执行财产属受理执行法院辖区以外的,或者属专门法院管辖的。如果被执行人住所地或被执行财产所在地在受理的辖区内,或者被执行人有部分财产在异地,受案法院不能全案委托执行。这一规定并不难理解,但在  实践中存在这样错误做法:一是仅凭被执行人身份证的地址确认其为“外地人”。殊不知,许多被执行人虽然持有外地身份证,却早已因各类原因迁出了原籍,没有迁出原籍的,也有部分人因一直在外经商、逃避债务移居外地,改变了经常居住地。原籍连住房都没有。二是受案法院或申请执行人并不能提供被执行人在原籍有可供执行的财产线索。有些案件的被执行人及其财产并不一定在原籍,如被执行人在涉案地因刑事附带民事案件(如故意伤害、交通肇事等),本来就被受案法院判处刑罚,并在当地服刑,受案法院在没有查明被执行人在原籍有可供执行的财产的情况下,仍然委托给受托法院执行。受托法院反过来还需要到委托法院所在地的监狱向被执行人送达执行通知书。三是被执行人的主要财产并不在受托法院所在地,而全案件给受托法院。如果被执行人的财产有多处,应该由受案法院执行。其主要财产不足以清偿债务的,在执行中可以部分委托财产所在地法院执行,而不能全案委托某一财产所在地法院执行。

  2、本地法院已经受理。 需要委托执行的案件,必须是由本地法院先行立案受理,在立案后一个月内办妥委托执行手续。超过此期限委托的,应当经对方法院同意。如果案件不符合执行立案条件的,未经审查就委托执行,就容易造成委托执行错误。即使在立案一个月后,受案法院在执行不能的情况下再委托执行,受托法院有权可以不予执行。

3、本院执行确有困难。委托执行的目的是为了便于案件的执行,提高执行效率,减轻执行成本和执行风险。如果当地法院有便利的执行条件就不应该委托其他法院执行,否则,便背离了委托执行的本来目的,失去了司法为民、建立和谐司法秩序及和谐社会的实际意义。

二、  委托执行的优越性

一项制度得以设定和创立,有其特定的功能和价值,有其存在的合理性。委托执行制度是针对被执行人住所或被执行财产不在执行法院辖区内的情形而设,是从执行工作的实际需要出发,对执行管辖制度的重要补充和灵活变通,充分体现了诉讼经济和诉讼效率原则。委托执行具有很多优越性:1、可以使法院生效法律文书及时得到执行,提高执行工作效率。如果不委托被执行人住所地或被执行财产所在地法院执行,执行人员可能要在人生地不熟的情况下往返奔波多次,查找被执行人,查询可供执行的财产。虽然付出大量劳动,也许收效甚微,甚至错过执行的最佳时机,导致案件复杂化。2、可以节省执行力量的投入。在我们法院执行力量普遍紧张,人力不足的情况下,无论是本院执行,还是提级执行、指定执行、交叉执行,都需要派员外出异地执行,势必会影响对本辖区内案件的执行和其他工作的开展,加剧了这种紧张状况的恶性循环。3、可以避免一些突发事件的发生,有效地保护执行力量。到异地执行,情况生疏,不利于有针对性地做被执行人工作,难以取得当地有关部门的协助和支持。在与被执行人或当地有关部门发生冲突和对抗时,难以迅速做出准确判断,及时进行妥善处理。近年来,少数执行人员在异地执行时造成人员伤亡的例子屡见不鲜。4、可以大大减少开支,降低办案费用,减轻当事人的诉累。也可以避免执行人员与当事人三同,防止产生腐败行为,有利于队伍的廉政建设。

三、委托执行存在的问题

执行难是一个十分突出的司法问题和社会问题。作为执行工作的一个重要方面,委托执行同样面临这样的困境。1999年中共中央就解决执行难问题下发了11号文件,党的十六大报告也提及了执行难问题。2005年中政委52号文件下发了《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》,2007年又下发了(200737号《关于完善执行工作机制,加强和改进执行工作的意见》。最高人民法院、地方各级人民法院相继做出了加强执行工作的若干规定和破解执行难的具体工作措施,虽经十多年的艰苦努力,但执行难的问题仍没有得到根本解决。仅就我们本溪市中级人民法院委托执行工作来说,目前法院受理执行案件是呈上升趋势的, 2006年新收执行案件129件,2007年是155件,今年截止到目前是175件。但与之形成反差的是,委托执行案件在全部执行案件中所占的比例甚少,徘徊不前或呈下降的趋势,20062007年委托执行案件各占收案总数的20%2008下降到了16%。这说明委托执行工作开展的不够普遍,顺畅。更由于在委托法院与受托法院之间还没有真正建立起互信机制和监督、管理等措施,致使部分委托案件长期搁置而得不到有效执行,执结率普遍较低。因此委托执行应该说是难上加难。究其原因除了被执行人履行能力差之外,还有许多思想、制度、管理等方面的原因:

1、从委托法院方面来讲,未能正确理解委托执行制度的立法精神,随意委托执行,而且催办执行不主动。委托执行是指受理案件的执行法院对于被执行人或被执行的财产在外地的案件,委托当地人民法院代为执行。在委托执行关系中,人民法院之间是一种司法协助关系,双方法院必须按照法定条件执行。当前法院执行案件压力比较大,有些案件囿于客观方面的原因,如被执行人难找、执行财产难查询等情况的存在出现执行难,而申请人又紧催法院去执行,恰巧案件从表面上看又符合委托执行的条件便将案件委托出去,以此应对申请执行人的要求。这种甩包袱的做法,虽然轻松了自己,但却害了申请执行人和受委托的法院。

按照有关法律规定,受委托法院自收到委托案件之日起十五日不执行的,委托法院可以请求受托法院的上级人民法院指令受托法院执行,也就是说在受托法院怠于执行时,委托法院可以行使催办权。但实践中,基于推卸责任,甩包袱心里委托出去的案件往往是一托了之,无人负责,而且已按结案处理,不再过问案件的执行,更不要说催办。

    2、就受委托法院来讲,委托执行缺少监督,消极执行。受托法院不按规定的期限和依法定程序执行,不积极配合与协助执行,有的法院甚至拒绝协助执行。部分法院对于受委托案件不纳入案件流程管理,待案件执结完毕后再录入微机,进入案件流程管理系统。这样做的后果就是法院出现了一批因未能执结,没有进入案件流程管理系统而形成的“黑案”,对于这些案件无法进行监督考核。还有的法院对委托执行的案件不列入受托法院年终检查案件和考核的范围,委托执行工作完成的好坏均不影响执行人员的业绩考核。这种重本院案件、轻委托案件的思想,造成了受托法院对委托案件的执行责任心不强,难以充分调动执行人员的工作积极性,致使委托案件难于执行。

3、地方保护主义作祟。因为委托执行案件的被执行人处在本地,一旦进入委托执行阶段,被执行人常常动用方方面面的关系来说情、打招呼,给当地的执行法院造成较大的阻力。有些受托法院,一方面指责外地法院的地方保护主义,一方面自己也自觉不自觉地大搞地方保护主义,自觉或不自觉地充任了为本地经济保驾护航的角色。由于地方保护主义作崇,在执行受委托的案件时,该采取措施的也不采取措施。这种司法协助中的地方保护主义,破坏了国家法制的统一,破坏了正常的经济秩序,并导致了法院间互不信任、互不协助,影响了委托执行工作的正常运转。

4、委托手续太繁琐。根据《民事诉讼法》的有关规定,各级法院之间可以直接相互委托。而在具体操作中,却增加了过多的中间环节。委托外省法院执行,要由省高院委托转发受托法院办理,增加了委托环节,也制约了委托执行效率。如果一个基层法院要将案件委托到外省的一个基层法院执行,那么这个委托法院就要先将委托手续转交给省高院,高院再将该案件委托到受托法院所属的高级法院,受托法院所属的高级法院在逐级将该案件转给受托法院立案执行。一件普通的委托案件,要经过两个高级法院登记备案,无形中增加了委托工作的难度,也降低了委托执行的效率。而且因案件周转的法院太多,一旦申请执行人来询问案件的进展情况,委托法院都不知道案件运行在哪各环节上,致使当事人对法院产生误解,甚至引起上访。另外,《最高人民法院关于跨省、自治区、直辖市委托执行工作的有关问题的通知》规定:各地法院对委托、受托执行案件,要一律单独制作委托、受托执行案件统计表。基层人民法院和中级人民法院办理跨省委托执行的案件,在发出委托函件后,应当逐件逐级向本省高级人民法院报送跨省、自治区、直辖市委托执行案件备案表。受托的基层、中级法院应于每季度的第一个月二十五日前向上季度跨省委托执行案件的办理逐件逐级报告本省高级法院。类似如此要多次向上级填报表格的规定,在委托执行的相关法律规定中不在少数,这些规定不仅占用时间,增加了负担,而且耽误委托执行期。

5、委托执行制度有待完善。目前,有关委托执行适用的法律规定距今时间较长,条文规定的过于原则且零散简单,许多有关权限分工、负责办理手续部门、懈怠执行的制约措施等均未作出明确规定。随着社会经济生活不断发展,执行情势不断变更,相对滞后的现行法律规定在实际适用中显得捉襟见肘,越来越难以适应委托执行工作的实际需要。例如,委托法院在行使法律赋予的执行权时,常与受托法院在案件有关问题的处理意见不一致,且难以说服对方,造成的矛盾很难协调。如果受托法院认为执行案件应当中止或终结时,需要函告委托法院,并由委托法院作出中止或终结执行裁定。如果委托法院不同意中止或终结执行的,受托法院应当按照其答复意见执行。这就使得委托法院是否同意中止或终结案件决定有些受托执行案件能否结案,部分受托执行案件因此而搁置在那里不能做结案处理。另外,在实践中还存在有些委托法院对受托法院所提出的中止或终结执行的建议根本不予理睬的情形。这就使得委托执行案件何时结案在理论上和实践中成为有待解决的一个难题。

6、申请人不愿意案件被委托执行。案件是否委托执行完全由法院决定,法律没有赋予当事人提出异议的权利,操作时往往会遭到当事人的抵触。一些当事人认为委托执行案件的审理法院和执行法院,对执行工作的进展无法统一掌握,担心自己的权益难以得到实现,往往不愿意委托外地法院执行。案件一旦委托出去后,存在当事人在委托法院和受托法院之间来回空跑的现象。既耗费申请人的时间,又增加了经济负担。因此,申请执行人更愿意由受理执行的法院直接执行。

此外,法院办案经费不足,而按照新的《诉讼费用交纳办法》规定,执行案件不得预收执行费用,财政又不能保障法院办案所需开支,对本院的执行案件尚无法满足,受托执行的案件更是捉襟见肘。有的法院执行任务重,本院的案件都执行不过来,对委托案件的执行显然就更力不从心了。

     四、解决的办法

     虽然现行的委托制度在规范性、操作性与制约性上存在一定的瑕疵,但不能因此而废除此项制度,而应对其进行相应的改革和完善。

1充分认识委托执行工作的重要意义和优势,凸显出“创造良好的法治环境就是对当地经济发展最大的保障和服务,严格执法就是创造良好法治环境的前提”的工作思路。加强法院执行工作区域合作,是推进新时期法院执行工作,防止和减少地方保护主义干扰的有效措施。我国是一个法制统一的国家,不论是哪个法院裁判的案件,只要其发生法律效力,任何一个法院都应该予以执行。委托执行是一项重要执行制度,实行这一制度,对提高执行工作效率有非常积极的意义,其目的在于克服有执行管辖权的人民法院开展异地执行活动的困难,节省有限的司法资源,是对执行管辖制度的一项重要功能性补充。受委托法院决不能把它当成是分外之事,额外负担。要像办理本辖区内案件一样,对所有生效法律文书严格依法执行,对所有债权人的利益都要平等保护,使委托执行工作和其他工作一样,纳入严格、高效的法律轨道,在沈阳经济区乃至全国形成委托执行的良好环境,充分发挥人民法院整体优势。

2制定和完善委托执行工作的管理制度,提高执行人员的责任心和积极性。

对委托法院来说,首先要严把委托关。按照最高人民法院《关于加强和改进委托执行工作和若干规定》第二条规定,坚决禁止本应该中止或终结的案件仍委托出去这一不负责任的做法。其次建立健全委托外地法院执行案件的档案材料。凡委托外地法院执行的案件,要将案件的有关情况详细登记并将委托执行函、收案审查表、申请执行书及执行依据等材料复印件留一份存档,以备与受托法院联系协调、催办、办理必要手续时使用。委托案件情况登记表要报上级法院存档,以备协调时使用。再次完善督办和回访制度,将执行进度和结果及时反馈给当事人,防止将案件委托后不闻不问的现象,也避免当事人“两头空跑”的现象。

对于受托法院来说,要严格执行案件的流程管理,对委托执行案件按照正常的立案程序予以立案执行,将其纳入本院的收结案体系,做到限期执结。其次要完善监督激励机制。将受托案件作为自己的执行案件来要求,防止消极执行。将委托执行的完成情况列入年度工作考评,将委托执行的责任落实到部门和个人,定期考核、通报。对基层法院受托后执行确有困难的,或者难以排除行政干扰的,上级法院一方面应全力支持基层法院排除干扰,另一方面可指令其他基层法院执行或者直接提级执行。再次做好与委托法院的联系沟通工作。及时将不能执行的原因、需要委托法院裁定变更的事项、当事人的执行异议、执行依据存在的错误等各类法定情形函告委托法院。穷尽一切执行手段,力争案件执结,最大限度地保护当事人的合法权益。

3、完善法律、法规,建立区域内的执行联动威慑机制,理顺委托执行工作体系。目前委托执行工作的相关法律依据、制度还很不健全,有待充实。在委托执行工作中出现的许多新情况、新问题,从现行法律和规定中难以找到确切的处理依据。如办理委托手续的期限规定过长、委托法院与受托法院职责不分明、对委托案件,经受托法院多次催办仍不复函的如何处理等。在全国人大和最高法院还没有出台相应的法律和司法解释时,我们应该借鉴其他协作区法院成功经验,积极开展区域内的司法协作。例如,在简化委托手续,缩短周转期限,异地委托执行等方面,北京、上海、沈阳、大连等十城市在2005年签订了《关于加强十城市中级法院执行工作司法协作的意见》。该意见实施以来,十城市间相互直接委托执行案件不仅数量有了提高,而且全力予以执行,办案周期缩短,执行效率明显提高。因此我们建议,开辟委托执行案件的直通道,确立迅速有效的委托代办模式,对沈阳经济区域内的法院,可直接委托,并互相协助。

实现区域内司法协作方面的信息沟通,资源共享。建立健全区域内国家执行联动威慑机制。我们本溪市中级人民法院已在20068月出台了《本溪市民事执行联动威慑机制实施办法》,并与公安、检察、工商、税务、房地产管理、城市规划建设、人民银行、各金融机构以及新闻媒体等相关单位互相联系,互相配合,通过限制或禁止被执行人融资、置产、出境、日常消费等手段,促使被执行人自动履行义务,取得了良好的执行效果。但这仅是我们本溪市的执行联动威慑机制,如果我们把它扩大到整个沈阳经济区,势必会形成一股更大的合力和更强大的执行威慑力,切实解决执行难问题。

4、建立区域内的执行争议协调机制,完善委托执行监督制度,加强对执行案件的监督、管理。

由于社会执法环境不够理想,有关执行法律制度不完善,执行人员的素质参差不齐,不可避免地会出现执行争议。这种争议有时发生在法院内部,也有可能发生在兄弟法院之间,还有的会发生在法院与其他单位之间。按照目前的司法解释,执行争议只要有两种解决方式:自行协商和上级协调。在自行协商方面,我们可以充分利用各联动主体或司法协作单位负责人联席会议方式,本着合法、合理、效率、平衡、便民的原则,妥善地协商、解决好执行争议。在上级协调方面,我们可以把执行监督的作用扩展到解决执行争议中去,加强解决争议的力度。对受理案件的法院以“因其他特殊情况不便委托执行”为理由而要求采取异地执行案件,要严格审批,符合委托执行的,坚决指令受理案件的法院委托执行,以杜绝“人情案”、“关系案”的发生。对受托法院,要建立定期检查制度。对无故不办、久拖不执的案件进行督办,并限期执行。同时制定相应的处罚措施,加大处罚的力度。根据不同情况通过一定的方式和渠道对不依法执行、怠于履行职责的受托法院进行通报批评,充分调动受托法院的积极性,使委托执行在执行整体工作中发挥更大的作用。

另外,还要强化委托执行工作的外部监督,充分保障当事人的知情权。在案件委托执行工作中对执行工作程序上的每一个环节进行公开,方便当事人查询,保障当事人在执行中充分行使财产举证、质证权利和提出辩解的权利,实现委托执行工作的公平、公正、公开。

     5、加强执行队伍建设,不断探索委托执行的新思路。委托执行是解决执行难问题的有效途径之一,是减轻当事人诉讼负担和法院执行压力的好方法。法院要不断健全执行机构,充实执行人员,不断改善执行工作环境,保障委托执行所需的经费等物质条件。同时,要加强执行队伍的业务建设,提高执行能力,不断探索执行方法,沈阳经济区内的法院应定期召开会议,交流经验,有条件的甚至可以互相派员学习,尽最大努力搞好委托案件的执行工作,依法保障当事人合法权益,维护社会稳定。

    随着沈阳经济区建设步伐的加快,我们面临前所未有的挑战。在现有法院之间司法协作与交流的基础上,建立比较完善的法院协作机制已成为我们所有法律工作者的共同责任。此次“首届沈阳经济区法治论坛研讨会” 从实际出发,探索合作的新途径、新方式,开展了一系列学习交流活动,推动了司法协作工作向更深、更高层次的发展,为实现沈阳经济区的发展目标提供有力的司法保障。

 

 

本溪市中级人民法院  褚铁莉

〇〇八年七月十八日

 

 

 
 
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