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第九届辽宁法治论坛征文

作者:bxfxh   文章来源:本溪法学会  更新时间:2012-10-30   

城市社区自治组织在社区管理发展中

存在的问题及解决对策

张光全

(中共本溪市委党校法学部  辽宁  本溪  117008

 

【内容摘要】;文章以本溪市部分城市社区自治组织为例,剖析了城市社区自治组织在管理发展中存在的身份地位、制度生存、经济资源和自身生长能力等方面的问题,提出了只有通过完善社区相关立法,健全社区管理体制,拓展社区经费来源,培育培育社区居民自治意识,加强社区干部队伍建设才能使城市社区自治组织解决管理发展的主要问题,实现在城市社区管理发展中的稳步、健康、可持续发展。

 

【关键词】;城市社区;社区自治;主要问题;解决对策

 

随着我国社会主义市场经济体制和城市管理体制的深化改革与发展,城市社区日益成为社会最重要的基层单位,其发展的好坏也反映了社会的进步程度。作为推动城市社区建设主体力量的社区自治组织的自身发展对夯实城市管理基层基础,推进基层民主政治建设具有重要作用,是促进和谐社区构建的重要环节和关键因素。在社会转型期,城市社区自治组织在社区管理中存在的主要问题和发展困境,影响了其正常功能的发挥。因此,探讨城市社区自治组织在城市社区管理发展中存在的问题,寻找其管理发展的对策建议,就成为推进城市社区自治组织管理和发展亟待解决的重要课题。

一、城市社区自治组织在社区管理发展中存在的主要问题

(一)社区自治组织缺乏有效的法制保障

现在我国法律规范体系主要是通过《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国城市街道办事处组织条例》、《中华人民共和国城市居民委员会组织法》等来实现对社区各类组织的协调。虽然社区自治的法律已经构成了一个从中央到地方较为完整的框架体系,但是仍然存在很多问题。最显著的是社区自治组织法律的自治性与现实中承担的职能过多的矛盾。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定:“居民委员会是群众自治性的组织”;同时第3条又规定了居民委员会的任务包括“宣传宪法、法律法规和国家的政策,维护居民的合法权益;向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求等17项工作”,其中仅有两条带有社会自我管理的性质,即“办理本居住地区居民的公共事务和公益事业”、“调解民间纠纷”,其他的则为“协助”政府之责,居民委员会承担和“协助”政府事项之多,任务之重,使其在日常工作中不得不把主要精力用于完成政府的任务,《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》中有关居民委员会的自治性质与地位的规定和自我管理、自我教育、自我服务的自治目的并没有得到很好的贯彻和实施。随着城市社区建设的不断发展,有许多规定与实际工作不相适应,特别是“社区自治”这一新生事物在法律上无法体现,使城市社区自治缺乏有效的法制保障。如社区自治组织参与主体、参与渠道和参与内容等方面规定不够明确,居民的参与缺乏可操作性的程序规范,从而出现了无序参与的混乱局面。

(二)社区自治组织存在体制上的障碍

尽管法律规定社区居委会是群众性自治组织,但在实际操作过程中,仍然存在较浓的行政色彩,社区居委会实际上是政府的准下属机构,它在职能上和街道办事处是对应设置,在经济上和管理上依附于街道办事处,种种因素使社区难以有效地依法履行其民主自治职能。本来街道办事处、政府职能部门与社区居委会的关系是指导与协助、服务与监督的关系,而不是领导与被领导、命令与服从的行政隶属关系,但是许多地方政府把对居委会的指导责任变成领导责任,且直接任命社区居委会的有关工作人员,直接管理社区居委会的日常活动,在社区自治中造成体制障碍。同时,由于中国城市社区自治制度建设是一种自上而下的强制性变迁,城市政权力量在这场制度变革中无可奈何地承担起了发动者的角色,尽管在改革初期,政府主导的制度变革能够依赖权威资源而得以迅速实施,但随着改革的深入,这种类型的改革普遍缺乏后续动力,或由于行政滥用而使制度变形。尤其是政府行政性事务施加过度,不仅增加了社区许多额外的工作负担,也导致社区成员增多,来源复杂。例如,经济工作本来是政府经济部门的职责,但现在却下派到了街道办事处,而街道办事处又从自身工作考虑,将这类工作分解到了不同部门,比如像经济普查这类工作就分解到了社区,这不仅给社区增加了额外负担,也使社区工作者陷于被动应付的状态,很难再有精力带领居民进行自治,更难以聚合起来形成自治合力,影响了社区工作者在社区居民心中的形象,导致了社区居委会的性质和职能偏离了《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定,影响了社区自治组织的自身建设和作用的发挥。

(三)社区自治组织缺乏广泛的群众基础

众所周知,城市社区居民分布在不同性质的单位和行业。在现行的单位制度下,居民所在的单位一般能满足居民基本的生存与发展需求,而社区无法为居民提供生活资料,无法满足居民的物质与精神需求。因此,居民对社区的依赖程度远远低于对单位的依赖程度。这就导致了各个单位和行业的居民平时与社区工作人员往来很少,缺乏有效的交流和沟通。正如本溪市某社区的一些居民所说:“除了收水电费和垃圾费外,我们很少看见社区工作人员的身影。”而据笔者对一些社区居民的走访,发现众多居民对社区的角色和作用认识不深刻,没有意识到社区与自己息息相关,对社区没有形成广泛的认同感和归属感,参与社区建设的自觉性不高,维护社区整体利益的责任心不强。以本溪市某个社区直接选举为例,社区共有居民3686 户,8954 人。在换届选举中,共印选票 2287 张,发放选票1680 张,参选率为 73.4%,其中 10%的票数是选举委员会工作人员亲自入户组织社区居民投票。在进行选民登记和投票时,选举委员会要到没有登记和参加投票的居民家中登记和投票,社区居民自治参与率不高,对社区的认同感、归属感不强,缺乏社区自治的内在能动性。特别值得一提的是,一些失地农民进入城市社区后,由于长期从事农村家庭承包经营,他们的思维习惯和行为方式仍停留在乡村社会,自我意识强烈,而集体意识淡薄,他们对社区工作长期不闻不问。事实表明,社区与居民没有形成良性互动,社区工作成为社区干部的“独台戏”,开展工作也必然十分被动。另一方面,社区自身也存在问题,一些社区“管理”的功能较强,而“服务”的功能相对微弱,群众感受不到社区带来的实惠,必然在心里上形成对社区的参与冷漠。正如一些居民抱怨道:“社区的人做催费收费的事比谁都跑得快,我们需要帮忙的时候个个推脱”。由于社区缺乏较为广泛的民意支撑,因而必然影响社区工作的效率和质量。

(四)社区自治组织运行经费严重不足

当前我国政府财政预算中没有用于社区建设的专项资金,社区建设尚未列入政府的社会经济发展规划。虽然各级政府不断加大对社区建设的财政保障力度,但相对于各项管理及社区公共服务的需求而言,财政仍处于短缺状态。例如社区居委会主要来源于区政府财政拨款的办公经费涵盖了工作所有的经费支出。随着政府职能转变,社区建设深入推进,社区居委会工作内容增多,办公经费远远不能满足社区工作的需要。另外,在社区自治组织承担的职责任务当中,有相当一部分是政府委托给社区完成,需要实行“费随事转”,但有关职能部门并未将相关经费下拨,所需经费要么由街道办事处从自己经费中支出,要么由社区自治组织从其它渠道筹集。加之我国社区自治组织有效地整合自身资源、动员社会慈善资金以及社区服务收费的能力较低,造成工作开展中所需经费和物资资源的不足,使社区自治组织在社区开展的各项活动也无法有效顺利展开,阻碍了其在社区建设主体作用功能的发挥。

(五)社区工作者整体素质偏低

社区自治水平的高低,主要取决于社区工作者整体素质的强弱。而根据笔者在本溪市部分城市社区的调研,从整体上看,社区工作者文化素质和工作能力明显偏低,主要表现在以下两个方面:一是社区主要管理人员大多由一些热心公益的城镇下岗人员担任。他们虽然社会阅历丰富,奉献意识强,但文化水平低,尽管随着形势的发展,2011年本溪市招聘了一些专科以上的毕业生从事社区工作,但总体上数量少,仍然满足不了社区自治发展的需要。在笔者所调查的社区工作人员文化结构中,有大学专科学历的仅占40%,大学本科及以上学历仅占20%,而绝大部分人员的学历为高中。另外,他们长期习惯于单位按部就班的工作方式,缺乏创新思维和创新举措,难以应对市场经济条件下社区错综复杂的利益关系,工作几年往往无任何起色。二是社区工作人员大多数没接受系统的专业理论知识培训。社区工作是一门学问和艺术,它需要专业技能,否则在工作中容易形成摸着石头过河的难堪局面。而据笔者的调查,包括通过考职到社区任职的大学毕业生,也都不是学社区工作专业的。总之,由于社区工作者的文化水平低、工作能力弱、专业技能不足,这些都直接影响到社区自治组织在社区管理中的质量和水平。

二、加强和完善城市社区自治组织管理发展的对策思考

(一)完善相关法律体系,确保社区自治组织的主体地位

社区法治是社会主义法治国家建设的系统工程和基础工程,健全社区立法中首要和关键就是完善有关社区自治组织的立法,确保其在社区管理中的主体地位。首先,通过严格执行《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府城市居民委员会组织法》中城市基层群众自治的相关规定,还社区自治组织的自治面目。其次,调整社区自治机构的工作重心,让社区自治组织从纷繁复杂的行政事务中解脱出来为社区居民服务。尽快修订《中华人民共和国城市居民委员会组织法》,填补旧法中的缺漏,明确居民委员会的职权范围,并将社区成员代表大会制度、自治组织结构等以法律的形式确认下来,从而巩固社区自治组织的体制改革和创新的成果,进一步推动社区自治的健康发展。最后,明确社区治理主体的功能边界,按章运作,增强法律法规的可操作性。修改我国现有的组织法或者重新制定相关法规,明确社区自治组织的性质和地位、权利和义务、管理方式和运作程序等内容,使社区载体明晰,保障社区各项权利的真正落实。

(二)健全社区管理体制,优化社区自治组织的生存环境

首先,理顺基层政府与社区的关系,明确两者是“指导与协助,服务与监督”的关系,而不是领导与被领导关系,将本应由社区自主和自决的事务交还社区,真正体现平等互动与合作协助的关系。政府要退出社区微观事务的管理,对社区自治组织只进行宏观上的指导,集中精力抓好规划、引导、协调,尽量减少行政性事务的摊派。其次,从深化“服务”入手,充分调动各种社区组织开展社区工作的积极性。政府要履行好其在社区管理中的“服务者”的角色,社区自治组织要明确其社区服务、社区教育、社区管理和社区监督等四类自治职责和协助政府管理的职责;提高社区自治组织的自主性和独立性,逐步加强其自我管理、自我协调和自我发展的能力。再次,明确政府与社区自治组织的权利和义务,合理界定两者权力的边界,真正做到政府既不越位又不缺位,社区既不错位又不失位。完善社区管理体制,理顺政府与社区自治组织的关系,重点是以“小政府、大社会”为目标,转变政府职能,向社区下放权力,退出社区具体事务的管理,实现政府和社区之间平等与合作的新关系,为社区自治组织的生长提供良好的制度环境。最后,健全行政援助机制。政府在放权的同时,不能放松履责意识,对于那些社区居民自治组织难以解决而又关乎民生的“难点”问题政府应建立健全完善的行政援助机制,以发挥对社区自治组织在居民服务工作中查缺补漏的“补位”作用。例如,建立专业技术人员援助制度,在居民自治组织人员专业性不足时给予适当指导和帮助。建立健全慈善救助机构,统揽所有社区的困难群体情况,在社区自治组织财力有限、资源有限的前提下,施以援手,将社区公益力量社会化、扩大化。由街道办事处和上级机关指定专门的政策指导员,对社区居民自治组织随时提供政策指导,在社区自治组织开展大型社会活动时协助发动社会力量参与,扩大社区自治组织的影响力和辐射面,确保社区居民自治组织的健康发展,管理和服务居民能力的不断提升。

(三)培育社区居民自治意识,夯实社区民意基础。

社区居民是社区建设的第一主体,社区居民的社区参与意识是社区的社会资源,居民参与是社区发展的关键,没有他们的参与,社区建设就失去了主题。社区居民参与社区建设的规模、程序和制度化水平将直接关系到社区的自治程度。要积极创新社区自治参与制度,完成社区由行政化运作系统向社区居民自治体系的转变。首先,加强对社区居民的教育,积极引导社区居民参与社区建设的意义和重要性,增强居民的权利意识、责任意识。其次,加大宣传力度,大力发展志愿者队伍,充分利用社区资源优势,组织各种各样有利于社区建设的志愿者队伍,把每个人的潜力充分挖掘出来,增强社区的凝聚力。再次,拓宽居民参与管理路子,逐步建立健全与居民的联系、服务、沟通、监督等机制,使更多居民能积极参与社区建设,努力形成“社区是个家,建设靠大家”的良好自治氛围,逐步将社区纳入自治的轨道。第三,开展形式多样的活动,转变社区居民的传统观念。树立“服务邻里、服务社区”的理念,强调居民以个人日常生活为起点,去关心、参与社区公共事务,并在参与过程中培养人际之间的共同认同情感以及提升参与社区公共事务的能力,进而将这种情感与能力进一步扩大到其他社区乃至整个社会。居民在参与中体现了社区主人的地位,进而提高社区主人翁意识,促成社区居民公共参与精神的形成,为壮大社区自治组织力量提供广泛的群众基础。第四,加强政府政策扶持力度。政府要因地制宜加紧出台相关政策,减少社区自治组织成立的审批环节,培育扶持独立性强、具有法人资格的各类公益性、服务性自治组织,以更好地承接政府转移下放的职能,服务社区。要注重引导,培育社区骨干,适当扶持,进一步拓展壮大各类群众文娱组织和队伍,使之成为社区自治建设的重要力量。最后,坚持“社区需求本位”原则,也就是从本社区的客观实际出发,把解决社区成员尤其是大多数居民群众的实际需要放在首位,把解决群众普遍关心的热点、难点问题作为社区建设工作的重点。由于解决这些问题符合绝大多数居民群众的共同需求和共同利益,可以使他们得实惠,从而势必调动居民群众广泛参与的积极性。只要增强了社区的凝聚力、吸引力,增强居民的认同感、归属感,那么实现社区自治就有了坚实的群众基础和思想基础。

(四)拓展社区经费来源,筑牢社区自治组织工作运作的经济基础

社区建设作为社会发展整体性政策实施中的一部份,社区自组织应获得更多的政府资金的帮助和社会相关部门与人士的协作支持。首先,要加大政府的财政投入。政府的投入应纳入政府财政预算,市、区两级政府财政要较大幅度地提高社区居民委员会办公经费和居委会成员生活补贴标准,随着财政的增长适当增加对社区建设的投入。同时加强对社区人群的人文关怀,变政府的“行政式”干预为“福利式”投入。例如,聘请专业的医护和心理辅导人员,针对人口老龄化趋势,建立和完善社区老人日间照料站管理制度;针对社区群众,开放社区图书室和社区活动室,满足社区居民的业余文化生活需求,针对承受社会压力较大的“高压”人群,建立心理疏导制度;针对不成熟社区的自治体系,建立长效的政策指导和资金支持制度。通过对这些项目的经费支持和政策倾斜,真正将资金投入到最需要、最合理的地方,较好地解决各社区资金缺口问题。其次,要实现“费随事转”。社区工作人员在接受上级下达的非社区职责范围内的工作时,有权依照费随事转的原则,得到相应的经费补贴。即对属于政府职能部门的工作如果需要社区配合完成,经区政府同意,与社区自治组织协商后,按照“谁办事,谁用费”的原则,由政府部门与社区自治组织共同完成,做到权责利配套到位。再次,鼓励社会资助社区建设。政府应通过制定优惠政策,调动社区内单位的积极性,争取多渠道筹集社区建设资金。例如对参与社会公益活动的企业,减免税收,鼓励社会人员捐赠社区服务事业的发展。当然社区自治组织也要加强筹集资金的能力。要加强社区与驻街单位的共建活动,不断培育提高驻街单位的参与意识和责任意识,使驻街单位的资源和设施为居民所用,使社区自治组织的信息资源服务于驻街单位发展,实现驻街单位和社区自治组织的互利双赢,共同发展,为拓展社区自治组织的生存发展提供充实的经济和物质基础。

(五)加强社区干部队伍建设,提高社区工作者的整体素质。

社区自治组织成员是社区民主自治的根本保障,是社区成功进行管理的关键性因素。因此,如何选才、留才、育才和用才是社区成功管理的关键所在,只有处理好这四个环节才能保证社区自治组织拥有高素质的人才队伍。社区工作千头万绪,工作任务重,压力巨大,同时社区工作环境比较艰苦,为了吸引高素质的人才到社区工作,除了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》所规定的政府所给付的生活补贴之外,社区自治根据具体情况从社区收入中抽取一部分的资金来改善社区工作人员的待遇,使他们无生活后顾之忧而积极投入工作,并对优秀的工作人员予以适当的奖励和授予一定的荣誉,激发他们的工作积极性和创造性,同时这也是对相关的高素质人才也是一种吸引,育才是提高社区工作人员的根本,对社区工作人员进行岗前培训,同时可以以竞聘的方式,从参聘着中选择所需人才,同时与高校和相关研究机构合作,对工作人员进行培训,提高他们的管理素质和管理技能,积极与其他社区进行相互学习交流,相互提高,除此之外,还应采取走出去的战略,向省内外兄弟社区学习成功的社区自治经验。邀请优秀社区工作者现身说法传授经验,帮助那些初到社区管理工作岗位上的社区工作者少走弯路,培养其迅速进入工作状态,增强其驾驭社区工作的能力,为提升居民社区认同感、实行社区居民自治奠定扎实的基础。

总之,社区自组织的发展是实现社区自治的前提,只有深化认识社区自治力量的发展境况,才能对它们的运作机理做出科学的评析,为自治组织的改革与发展提供合理的依据。诚然,要使我国城市社区真正走向自治,需要经过复杂的综合性配套措施的出台和相关部门机构改革与公民协作的过程。在当前民主化浪潮的冲击和公民社会日益壮大的背景下,不断寻求发展创新的途径,社区自治组织在迈向前进的道路中定能解决存在的问题,实现在城市社区管理发展中的稳步、健康、可持续发展。

参考文献

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